上訴人（原審原告）菏澤某某清潔燃氣有限公司，住所地菏澤市開發區。

法定代表人晁某英。

被上訴人（原審被告）菏澤市牡丹區綜合行政執法局，住所地菏澤市牡丹區。

被上訴人（原審被告）菏澤市牡丹區人民政府，住所地菏澤市。

上訴人菏澤某某清潔燃氣有限公司（以下簡稱某某燃氣公司）因訴被上訴人菏澤市牡丹區綜合行政執法局（以下簡稱牡丹區執法局）、菏澤市牡丹區人民政府（以下簡稱牡丹區政府）行政處罰及行政復議一案，不服菏澤市牡丹區人民法院（2024）魯1702行初96號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭進行了審理。本案現已審理終結。

原審法院查明：

一、2023年5月2日8時54分，牡丹區執法局執法人員巡查至牡丹區大學路菏澤**對面，發現某某燃氣公司工作人員駕駛魯Ｒ6****號輕型貨車，在從事瓶裝燃氣經營活動。經核查，某某燃氣公司《燃氣經營許可證》（編號：魯202217710002Ｐ號），由菏澤經濟開發區規劃建設部頒發。牡丹區執法局當日制作現場檢查（勘驗）影像證據、巡視檢查筆錄，并經審批對某某燃氣公司車輛及大液化氣瓶4個（空瓶）、小液化氣瓶24個（11個空瓶）進行證據登記保存。2023年6月8日，牡丹區執法局作出菏牡綜執行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號《行政處罰決定書》，認定某某燃氣公司違反了《城鎮燃氣管理條例》第十五條之規定，并依據《城鎮燃氣管理條例》第四十五條之規定決定對其處以5萬元罰款。

某某燃氣公司對該處罰決定不服，向牡丹區政府申請行政復議。牡丹區政府于2023年12月25日作出菏區政復決字［2023］66號行政復議決定，認為某某燃氣公司2022年3月11日取得《燃氣經營許可證》，有效期至2025年3月10日。在牡丹區執法局檢查之日，某某燃氣公司燃氣經營許可證仍在有效期內，在此情況下認定其未取得燃氣經營許可證從事燃氣經營活動違反《城鎮燃氣管理條例》第十五條規定屬事實認定錯誤，且《城鎮燃氣管理條例》第四十五條有兩款，適用不同情形，牡丹區執法局處罰決定未引用到具體條款，屬法律適用錯誤，故此撤銷牡丹區執法局作出的菏牡綜執行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號《行政處罰決定書》，并責令牡丹區執法局重新調查處理。

二、2024年1月2日，牡丹區執法局向某某燃氣公司下達了菏牡綜執行處權告字［2023］第ＣＲ2-0121號（1）行政處罰權利告知書，告知原告享有陳述、申辯和要求聽證的權利，并于2024年1月18日公開舉行聽證。2024年1月31日，牡丹區執法局作出菏牡綜執行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號（1）《行政處罰決定書》，依據《城鎮燃氣管理條例》第四十五條第二款“違反本條例規定，燃氣經營者不按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動的，由燃氣管理部門責令限期改正，處3萬元以上20萬以下罰款……”的規定，決定對其處以5萬元罰款。某某燃氣公司對該處罰決定仍不服，向牡丹區政府申請行政復議。牡丹區政府于2024年5月7日作出菏區政復決字［2024］33號《行政復議決定書》，維持牡丹區執法局作出的菏牡綜執行處決字［2023］第ＣＲ2-0121號（1）《行政處罰決定書》。

三、2014年4月22日，菏澤市城市管理局向某某燃氣公司頒發魯Ｒ燃［2014］105號《燃氣經營許可證》，經營區域為“城郊”，有效期限至2019年4月22日。2019年3月11日，菏澤市經濟開發區管理委員會建設局向某某燃氣公司頒發魯201917710002Ｐ號《燃氣經營許可證》，經營區域為“菏澤開發區”，有效期限至2022年3月10日。2022年3月11日，菏澤經濟開發區規劃建設部向某某燃氣公司頒發魯202217710002Ｐ號《燃氣經營許可證》，該許可證經營區域部分為空白，未載明內容。

原審法院認為：一、《城鎮燃氣管理條例》第五條規定，“國務院建設主管部門負責全國的燃氣管理工作。縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區域內的燃氣管理工作。縣級以上人民政府其他有關部門依照本條例和其他有關法律、法規的規定，在各自職責范圍內負責有關燃氣管理工作。”菏區辦字〔2019〕36號《區委辦公室區政府辦公室關于印發<菏澤市牡丹區綜合行政執法局職能配置、內設機構和人員編制規定>的通知》第三條第十三款第四項規定，“區執法局（城管局）負責監管城鎮民用燃氣經營企業，監管城市燃氣門站及下游燃氣設施。”本案中，牡丹執法局作為牡丹區的燃氣管理部門，具有負責本行政區域內燃氣監督管理工作的法定職責。

二、《燃氣經營許可管理辦法》第二條第一款規定，“從事燃氣經營活動的，應當依法取得燃氣經營許可，并在許可事項規定的范圍內經營。”《山東省燃氣經營許可管理辦法》第四條第一款規定，“燃氣經營許可證實行屬地審查審批。從事燃氣經營活動的企業必須取得設區的市、縣（市）燃氣管理部門頒發的《燃氣經營許可證》后，方可從事燃氣經營活動。”《燃氣經營許可管理辦法》第十條規定，“燃氣經營許可證的格式、內容、有效期限、編號方式等按照住房和城鄉建設部《關于印發〈燃氣經營許可證〉格式的通知》（建城〔2011〕174號）執行。”住房和城鄉建設部《關于印發〈燃氣經營許可證〉格式的通知》（建城〔2011〕174號）第四條規定《燃氣經營許可證》編號由發證部門根據以下方法統一編制：“燃氣經營企業所在地省級簡稱＋發證年份編號＋副省級或地級城市（地區）編號＋縣（縣級市、區等）編號＋流水號＋經營類別代碼”，通知中還規定了具體編排方法。

三、某某燃氣公司持有的魯202217710002Ｐ號《燃氣經營許可證》，雖經營區域部分為空白，但根據燃氣經營許可證實行屬地審查審批及其《燃氣經營許可證》編號魯202217710002Ｐ號可知，“2022”為該許可證發證年份，“17”為某某燃氣公司所在地級城市（地區）編號，“71”為某某燃氣公司所在縣（縣級市、區等）的編號，“0002”為流水號，“Ｐ”為經營瓶裝燃氣的類別代碼。本案中，某某燃氣公司從事涉案燃氣經營活動地點為菏澤市牡丹區大學路，菏澤市牡丹區代碼為“02”，其取得的魯202217710002Ｐ號《燃氣經營許可證》顯然不屬于牡丹區的燃氣經營許可，屬未按燃氣經營許可證的規定從事燃氣活動。《城鎮燃氣管理條例》第四十五條第二款規定，“違反本條例規定，燃氣經營者不按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動的，由燃氣管理部門責令限期改正，處3萬元以上20萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷燃氣經營許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”某某燃氣公司未按照燃氣經營許可證規定從事燃氣經營活動，符合上述規定情形。

綜上，牡丹區執法局作出的涉案處罰決定認定事實清楚、適用法律正確，程序合法。牡丹區政府受理復議申請后，依法送達相關文書，在法定期限內作出的復議決定，事實清楚，程序合法。某某燃氣公司訴請撤銷涉案行政處罰決定及行政復議決定，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規定，判決駁回菏澤某某清潔燃氣有限公司的訴訟請求。

上訴人某某燃氣公司上訴稱：一、牡丹區執法局作出的被訴行政處罰決定，程序違法。1．被訴行政處罰決定所適用的依據，超出行政處罰告知書的范圍。行政處罰告知書告知違反了《城鎮燃氣管理條例》第二條、第十五條的規定，處罰依據為《城鎮燃氣管理條例》第四十五條第二款。被訴行政處罰決定載明的是違反了《城鎮燃氣管理條例》第二條第一款、第十五條以及《山東省燃氣經營許可管理辦法》第三條、第四條第一款的規定。2．牡丹區執法局作出的被訴行政處罰決定，與之前被復議撤銷的行政處罰決定是基于同一事實和理由，違反了行政復議法第六十四條第二款關于不得以同一事實和理由作出與原行政行為相同的行政行為的規定，而牡丹區政府復議維持被訴行政處罰決定，也同樣違反了該規定。

二、一審法院以上訴人持有的魯202217710002Ｐ號《燃氣經營許可證》中“71”編號不是牡丹區編號為由，判決駁回上訴人的訴訟請求，認定事實、適用法律錯誤。

1．在許可證中，“經營區域”和“許可證編號”是不同的事項，二者不能混為一談。許可證編號是編制方法是以燃氣經營企業所在地作為編制依據，但這并不能代替《燃氣經營許可證》中對“經營區域”作出的許可。

2．一審判決作出后，上訴人通過“企查查ＡＰＰ”查詢菏澤多家燃氣企業的許可證編號，顯示《燃氣經營許可證》的編號未按照國家住建部建城〔2011〕174號文件編制。

3．上訴人于2014年由菏澤市城市管理局初次核發《燃氣經營許可證》，其后于2019年由菏澤市經濟開發區管理委員會建設局換發證、于2022年由菏澤經濟開發區規劃建設部換發證、于2023年由菏澤魯西新區規劃建設局換發證。從以上各證編號可知，初次核發證書并非按前述174號文件進行編號。并且，依據《山東省燃氣經營許可管理辦法》第十六條、《燃氣經營許可管理辦法》第十二條規定，已經取得燃氣經營許可證的燃氣經營企業出現經營類別、經營區域、供應方式等發生變化的，應當重新申請經營許可。但是，上訴人自2019年之后持有的《燃氣經營許可證》均屬于換發，而非重新申請經營許可，所以經營區域不應發生變化。也就是說，上訴人持有2014年菏澤市城市管理局初次核發的燃氣經營許可證，完全可以在牡丹區進行經營活動，此后均系換發不存在跨區域經營的問題。

三、案涉《燃氣經營許可證》的發證機關并未對經營區域作出限制，且上訴人多次函詢發證機關關于經營區域的問題，發證機關均給予了在同一城區（行政區）“沒有經營區域限制”的回復。被上訴人按照《燃氣經營許可證》的許可事項和函復精神從事燃氣經營活動，不存在違反《燃氣經營許可管理辦法》第二條第一款的規定的行為，牡丹區執法局不應當對上訴人再作出行政處罰。四、菏澤魯西新區（原菏澤經濟技術開發區管委會）并非國務院批準設立的行政區劃，僅是山東省人民政府批準設立的經濟區劃，在行政區劃上應當屬于菏澤市牡丹區，菏澤市人民政府授權其代為行使牡丹區政府的某些職能。本案中，牡丹區執法局在行政處罰決定中載明“菏澤市人民政府授權菏澤經濟技術開發區管委會行使縣級人民政府及有關部門的法定行政審批權限”，但是其并不能等同于縣級人民政府，《山東省燃氣經營許可管理辦法》第三條、第四條第一款中所規定的設區的市、縣（市）人民政府是指“由國務院批準設立的市、縣人民政府”。綜上，一審法院認定事實錯誤，適用法律錯誤，請求二審法院撤銷一審判決，改判撤銷被訴行政處罰決定和行政復議決定。

被上訴人牡丹區執法局答辯稱：一、原審法院認定事實清楚，適用法律法規正確。1．牡丹區執法局具有對不按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營違法行為作出行政處罰的法定職權。2．某某燃氣公司所持有經營許可證未載明經營區域，應當按照發證機關的行政管轄區域進行認定。燃氣經營許可實行屬地審查審批，某某燃氣公司所持有許可證不屬于牡丹區的燃氣經營許可，屬于未按燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動，其行為違反了《城鎮燃氣管理條例》第二條第一款、第十五條以及《山東省燃氣經營許可管理辦法》第三條、第四條的規定。3．牡丹區執法局依據《中華人民共和國行政許可法》及《城鎮燃氣管理條例》第四十五條第二款的規定，作出了責令停止違法行為通知書、召開了聽證會、下達了行政處罰決定書，程序合法。

二、被訴行政處罰決定并未違反行政復議法第六十四條之規定。1．事實上，某某燃氣公司存在不按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動的違法行為，行政處罰認定事實正確。2．法律上，牡丹區執法局并非以同一事實同一理由作出兩次相同的行政處罰。本案中不存在行政復議法第六十四條規定的四種情形，即（一）主要事實不清、證據不足；（二）違反法定程序；（三）適用的依據不合法；（四）超越職權或者濫用職權。3．牡丹區執法局雖然作出了兩次行政處罰，但是兩份行政處罰決定依據的事實并無錯誤，僅是因第一次行政處罰所列法律規定不夠具體，復議機關要求改正，牡丹區執法局此次行政處罰列明了具體的法律條款。

三、上訴人存在未按燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動的違法事實。1．某某燃氣公司取得的2019年《燃氣經營許可證》為菏澤經濟開發區管理委員會建設局頒發，經營區域為菏澤開發區。2022年菏澤經濟開發區規劃建設部向某某燃氣公司頒發的《燃氣經營許可證》的經營區域部分雖為空白，但是根據燃氣經營許可證實行屬地審查審批的規定，經營區域也應當為菏澤開發區。2．某某燃氣公司在牡丹區大學路從事燃氣經營活動，但其取得的《燃氣經營許可證》并不屬于牡丹區的燃氣經營許可，其行為屬于未按燃氣經營許可證的規定從事燃氣活動。綜上所述，被訴行政處罰認定事實清楚，適用法律正確，行政程序合法，應依法駁回某某燃氣公司的上訴請求。

被上訴人牡丹區政府答辯稱：被訴行政復議決定依法履行了相關程序，查明了有關事實，一審判決認定事實清楚、適用法律依據正確、程序合法，請二審法院維持一審判決。

一審中，當事人提交的證據均經庭審質證，入卷備查。二審中，上訴人提交新的證據三組，第一組證據，法規咨詢請示函及關于菏澤某某清潔燃氣有限公司咨詢函的回復各一份，用于證明2022年3月11日換發的《燃氣經營許可證》編號中的“71”代表發證單位區劃代碼，不代表上訴人的經營區域，一審法院以許可證編號推定上訴人經營區域錯誤，被上訴人牡丹區執法局未就經營區域問題向發證機關盡到必要的調查義務。第二組證據，企業燃氣經營許可詳情信息五份，用于證明地方發證部門并未按照國家住建部建城〔2011〕174號文件編制方法編制燃氣經營許可證編號，一審法院以燃氣經營許可證編號推定經營區域明顯錯誤。第三組證據，牡丹區執法局《處罰決定催告書》一份，用于證明牡丹區執法局于2024年7月17日在案涉行政處罰決定尚在復議期間就催告上訴人繳納罰款及加處罰款，雖然后續該催告書被撤回，但可證實牡丹區執法局未按照法律規定行使職權。另外，申請調取菏澤某某石油昆侖燃氣有限公司的燃氣經營許可證及經營區域有關資料。

經審查，第一、二組證據屬于一審判決后取得，其內容真實與本案存在關聯性，認定為本案有效證據；第三組證據與本案被訴行政行為的合法性審查缺乏關聯性，不予采信。二審中提出調取證據申請不符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》且申請事項缺乏必要性，本院不予準許。

根據本案有效證據及調查情況，本院同意原審已查明的事實。另查明：一、菏澤魯西新區規劃建設局于2023年7月31日為某某燃氣公司換發了魯20231700002Ｐ（換）《燃氣經營許可證》，經營區域處載明“以菏澤市城市管理局2014年4月22日許可的區域為準。”

二、菏澤魯西新區規劃建設局于2023年7月6日作出《關于菏澤某某清潔燃氣有限公司咨詢函的回復》，載明是根據“2015年9月6日菏澤市城市管理局下發的《關于規劃燃氣設施建設及許可審批的通知》（菏城管［2015］167號）文件，負責轄區內燃氣經營企業的管理．．．我單位于2019年3月11日、2022年3月11日兩次對你公司的《燃氣經營許可證》進行了延續換發．．．針對你公司能否在主城區內進行液化氣配送的問題，目前我單位主要負責魯西新區轄區內城鎮燃氣管理業務，針對液化石油氣企業在同一城區（行政區）內經營區域，上級主管部門沒有相關文件做出變更和具體劃分．．．按照《山東省城市燃氣管理條例》釋義，所謂符合燃氣發展規劃要求是指，市（縣）級層面燃氣整體規劃。至于瓶裝液化石油氣在同一行政區域內經營區域的設定劃分，我單位自2015年9月接管轄區內燃氣管理業務以來，從未收到上級主管部門針對關于菏澤主城區液化石油氣企業經營區域設定劃分的相關文件。魯西新區是功能區，地理位置在主城區與牡丹區相融相連，并且牡丹區的液化石油氣企業在魯西新區轄區內經營配送瓶裝液化氣已是常態。”

三、2024年12月3日，菏澤魯西新區規劃建設局針對某某燃氣公司對其持有的編號為魯202217710002Ｐ的《燃氣經營許可證》中的“71”是否代表該公司的經營區域的咨詢作出回復，“中間4位是你單位的注冊地址，即菏澤開發區（1771），71是發證單位的區劃代碼，不代表你公司的經營區域。”四、一審卷宗第201頁裝訂有協查函復印件，顯示牡丹區執法局于2023年12月26日曾向菏澤市城市管理局出具協查函，內容是“菏澤市城市管理局：因案件調查需要，現就貴局向菏澤某某清潔燃氣有限公司頒發的《燃氣經營許可證》（編號：魯202217710002Ｐ）載明的‘經營區域’范圍進行核實，請貴局對經營區域作出界定”，顯示通過ＥＭＳ郵寄，卷宗中無協查函的簽收情況，無菏澤市城市管理局對該協查函的回復意見。

本院認為：本案爭議焦點在于，某某燃氣公司的經營行為是否屬于超出許可事項規定的經營區域進行經營，從而構成應按《城鎮燃氣管理條例》第四十五條第二款進行處罰的“不按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動的”違法行為。

一、相關規定

《城鎮燃氣管理條例》第十五條規定，“國家對燃氣經營實行許可證制度。從事從事燃氣經營活動的企業，應當具備下列條件：（一）符合燃氣發展規劃要求；（二）有符合國家標準的燃氣氣源和燃氣設施；（三）有固定的經營場所、完善的安全管理制度和健全的經營方案；（四）企業的主要負責人、安全生產管理人員以及運行、維護和搶修人員經專業培訓并考核合格；（五）法律、法規規定的其他條件。符合前款規定條件的，由縣級以上地方人民政府燃氣管理部門核發燃氣經營許可證。”第十六條規定，“禁止個人從事管道燃氣經營活動。個人從事瓶裝燃氣經營活動的，應當遵守省、自治區、直轄市的有關規定。”第二十五條第一款規定，“燃氣經營者應當對其從事瓶裝燃氣送氣服務的人員和車輛加強管理，并承擔相應的責任。”

《燃氣經營許可管理辦法》第二條第一款規定，“從事燃氣經營活動的，應當依法取得燃氣經營許可，并在許可事項規定的范圍內經營。”第四條第一款規定，“燃氣經營許可證由縣級以上地方人民政府燃氣管理部門核發，具體發證部門根據省級地方性法規、省級人民政府規章或決定確定。”第五條第（一）項規定，“申請燃氣經營許可，應當具備下列條件：（一）符合燃氣發展規劃要求。燃氣經營區域、燃氣種類、供應方式和規模、燃氣設施布局和建設時序等符合依法批準的燃氣發展規劃。”第十二二條規定，“已取得燃氣經營許可證的燃氣經營企業，有下列情形的，應重新申請經營許可。（一）燃氣經營企業的經營類別、經營區域、供應方式等發生變化的；（二）燃氣經營企業發生分立、合并的。”

《山東省燃氣管理條例》第七條第一款規定，“設區的市、縣（市）人民政府應當組織燃氣管理部門和自然資源等部門編制燃氣專項規劃，按照法定程序批準后實施。”第十六條規定，“燃氣經營企業在規定的經營場所范圍外設立燃氣供應站點、車船用燃氣加氣站的，應當符合燃氣專項規劃，其燃氣設施、經營場所和從業人員等，應當符合國家和省規定的條件。”

《山東省燃氣經營許可管理辦法》第三條規定，“省住房城鄉建設廳負責全省燃氣經營許可管理工作。設區的市、縣（市）人民政府住房城鄉建設行政主管部門或者縣級以上人民政府確定的部門負責本行政區域內的燃氣經營許可管理工作。”第四條第一款規定，“燃氣經營許可證實行屬地審查審批。從事燃氣經營活動的企業必須取得設區的市、縣（市）燃氣管理部門頒發的《燃氣經營許可證》后，方可從事燃氣經營活動。”第四條第四款規定“設區的市人民政府或者地方法規規定由區燃氣管理部門審批頒發《燃氣經營許可證》的，從其規定。”第五條規定，“取得《燃氣經營許可證》的燃氣經營企業在許可證規定的經營區域范圍外設立的瓶裝供應站、加氣站、各類瓶組氣化站等站點必須取得站點所在地燃氣管理部門頒發的《燃氣（供應站）經營許可證》后，方可從事燃氣經營活動。”

需要說明的是，山東省住房和建設廳于2023年11月3日印發的《關于進一步做好城鎮燃氣經營許可證管理有關工作的通知》中規定，進一步規劃燃氣經營許可管理。嚴格落實國務院安全生產委員會《全國城鎮燃氣安全專項整治工作方案》、國家住房城鄉建設部《全國城鎮燃氣安全專項整治燃氣管理部門專項方案》要求，完善燃氣經營許可證管理制度，將審批層級由市、縣級調整為設區市級，將《山東省燃氣經營許可管理辦法》第三條規定的“省住房城鄉建設廳負責全省燃氣經營許可管理工作。設區的市、縣（市）人民政府住房城鄉建設行政主管部門或者縣級以上人民政府確定的部門負責本行政區域內的燃氣經營許可管理工作。”調整為“省住房城鄉建設廳負責全省燃氣經營許可管理工作。設區的市人民政府住房城鄉建設行政主管部門或者設區的市人民政府確定的部門負責本行政區域內的燃氣經營許可管理工作。”同時載明，《山東省燃氣經營許可管理辦法》按照國家最新規定，已啟動修訂程序，適時修改完善。

二、規定表明

（一）從事燃氣經營活動的企業，應當依法取得燃氣經營許可。

（二）取得燃氣經營許可的條件之一是符合燃氣發展規劃要求，其中包括燃氣經營區域、燃氣種類、供應方式和規模、燃氣設施布局和建設時序等均需符合燃氣發展規劃。

（三）關于燃氣發展規劃，是由設區的市、縣（市）人民政府組織燃氣管理部門和自然資源等部門編制燃氣專項規劃。需要注意的是，組織編制燃氣專項規劃的主體是設區的市、縣（市）人民政府，并不包括市轄區人民政府。由此可見，相關法規在規定組織編制燃氣專項規劃的主體時，已經考慮到現實中多存在出于行政管理的現實需要而將一個城市劃分為若干市轄區的情況，這些區之間邊界緊鄰、轄區交互，如果以區為編制燃氣專項規劃的主體，可能會出現因不了解臨近轄區在邊界處的燃氣專項規劃，從而導致邊界處的燃氣規劃布局疏密不均、重復建設，因此從宏觀統籌、合理布局的角度有必要以設區的市、縣（市）為主體，組織編制燃氣專項規劃。

（四）設區的市人民政府確定的部門負責本行政區域內的燃氣經營許可管理工作。取得《燃氣經營許可證》的燃氣經營企業應嚴格按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動。在經營區域范圍外從事幾類經營行為--設立瓶裝供應站、加氣站、各類瓶組氣化站等站點，需要符合燃氣專項規劃，并取得站點所在地燃氣管理部門頒發的《燃氣（供應站）經營許可證》。瓶裝燃氣經營者應當對其從事瓶裝燃氣送氣服務的人員和車輛加強管理，并承擔相應的責任。

三、具體本案

牡丹區執法局作出被訴行政處罰主要是認為，某某燃氣公司系魯西新區2022年頒發的《燃氣經營許可證》，該經營許可證未載明經營區域，燃氣經營許可證實行屬地審查審批，應當按照發證機關的行政管轄區域認定經營區域。在牡丹區轄區配送氣瓶從事經營活動，屬于不按照燃氣經營許可證的規定從事燃氣經營活動的行為，依法應予處罰。

某某燃氣公司于2014年取得菏澤市城市管理局頒發的《燃氣經營許可證》，標注經營區域為“城郊”，其后經過2019年、2022年、2023年三次換發，本案牡丹區執法局2023年5月2日查處案件時，某某燃氣公司持有的2022年換發的《燃氣經營許可證》。結合前述，某某燃氣公司取得《燃氣經營許可證》，代表符合菏澤市燃氣專項規劃，而非魯西新區燃氣專項規劃，可以依法開展經營活動。

至于“經營區域”。燃氣經營許可證實行屬地審查審批，審理認為，此處屬地審查一般是指企業登記注冊地址所屬的行政區劃，而非特指企業的經營區域，僅憑《燃氣經營許可證》的發證機關或者編號去界定企業的經營區域，缺乏法律依據。對此，菏澤魯西新區規劃建設局的回復函中也有明確。如果牡丹區執法局認為，某某燃氣公司經營區域是魯西新區。這屬于案件事實問題，根據行政訴訟法關于行政行為合法性的舉證規則，應當由牡丹區執法局承擔舉證責任。但是，牡丹區執法局未能提交有效證據證明此點，復議機關作出的菏區政復決字［2024］33號行政復議決定認為牡丹區執法局在再次作出行政處罰的過程中“牡丹區執法局向菏澤市城市管理局通過ＥＭＳ郵寄關于經營區域認定的協查函，已盡到必要的調查義務”，亦屬錯誤。當規劃、許可、執法等職權分屬不同的行政機關，且涉及市級職權行使等特殊情形時，應結合相關規定進行更為審慎全面的審查，注意避免損害行政相對人的信賴利益。根據規定，編制燃氣專項規劃、燃氣經營許可均是設區的市的事權范疇。函詢無果，不意味可自行作出認定。牡丹區執法局僅是在發函且未得到回復的情況下，就作出超出許可經營區域的事實認定，并未盡到必要調查義務，主要證據不足。

綜上，被訴行政處罰決定認定事實不清，主要證據不足；被訴行政復議決定維持被訴處罰決定，結果有誤；一審法院認定事實不清，適用法律錯誤，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：

一、撤銷菏澤市牡丹區人民法院于2024年11月18日作出的（2024）魯1702行初96號行政判決；

二、撤銷牡丹區政府于2024年5月7日作出的菏區政復決字［2024］33號行政復議決定；

三、撤銷牡丹區執法局于2024年1月31日作出的菏牡綜執行處決字［2023］第CR2-0121號（1）行政處罰決定。

一、二審案件受理費各50元，由被上訴人牡丹區執法局、牡丹區政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長：龐寵

審判員：陳士安

審判員：劉璐

二Ｏ二五年二月十四日

法官助理：李欣

書記員：郭通